2022年12月23日，新京报社主办的“2022数字政府建设优秀案例”评选活动揭晓最终评选结果，30个优秀案例获奖，分为卓越示范案例、创新引领案例和实践领航案例，并发布了专家推荐案例和特色案例。

2022年7月12日，新京报社启动“2022数字政府建设优秀案例”评选活动，征集2017年以来的优秀案例。案例征集标准包括6个，分别是真实性、有效性、创新性、典型性、推广性、安全性。案例类型分为八个，包括公共服务类、应急管理类、环境卫生类、城市管理类、社区治理类、智慧城市类、社情民意类、其他社会治理类别。全国20省份43城市提交了200多份案例，专家组从中初选了60个入围案例。

【资料图】

笔者参与了优秀案例评选的策划、组织、调研和评审过程，基于众多获奖案例的分析，尝试回答城市治理创新的关键问题，并探究中国城市治理创新的内在逻辑。

从政府创新的发展历程来看，城市日益成为政府创新的主战场和主阵地。过去政府创新主要集中在两端，即中央政府和基层政府，而城市的崛起则使政府创新越来越趋向于以城市为中心。在多级政府体系中，城市处于承上启下的枢纽地位，治理创新也面临一定的限度与边界。一方面，法律法规、中央和上级政策规定对城市的制度性约束，定义了城市治理创新的“天花板”；另一方面，各类试点城市、试验区、示范区等对城市赋予极大的创新权限，使城市可以突破边界大胆创新。

城市孕育着各种各样的创新，城市治理场域也成为政府创新的主要载体。特别是环境污染、交通拥堵、住房拥挤、贫富差距等“(大)城市病”提出的严谨挑战，为孕育治理创新提供了肥沃的土壤。大规模、高频次和深层次的人口流动和交流，使城市成为创意汇聚之地。与此同时，城市之间的交流、合作、竞争进一步激发了城市治理创新。

当前，城市治理创新面临难得的机遇。特别是数字技术不断涌现，数字创新成为城市创新的主旋律，使不少过去想不到和做不到的城市治理创新成为可能。与此同时，近些年来提出的市域治理现代化，日益强调城市整体创新，而不是碎片化和分散式的创新。

过去城市治理创新主要是政府唱独角戏，城市政府发挥不可或缺的创新引领作用，政府部门的创新是主要表现形式。但是，城市治理不同于城市管理，更多表现为不同利益相关者的多元参与和协同合作。比如，城市治理创新离不开市民参与和城市共创，市民的诉求、建议、参与都在推动城市治理创新。再如，企业与城市治理创新密切相关，数字经济的蓬勃发展也助推城市治理创新。此外，学术界、媒体界是城市治理创新的纽带与链接，为创意流动和创新推动提供智识支持和媒介支撑。

城市治理创新是一个复杂过程，那么它是如何发生的？有学者对美国纽约市的智慧城市与治理创新进行案例分析发现，城市治理创新不是以技术为中心的，而是以政府部门为核心的，并涉及科技应用、数据共享、制度情境、领导决策、组织结构与文化、协同网络等维度。

从入选新京报“2022数字政府建设优秀案例”的城市治理创新项目来看，我们发现了城市数字政府创新的共性特征与发展趋势。具体来说，包括五个维度，分别是：

问题导向，回答为什么创新的问题，即城市创新的动力与激励问题；

善用技术，回答如何创新的问题，以及如何摆正技术的位置并发挥技术的作用；

集成创新，回答创新如何组织的问题，即如何让创新持续不断和持之以恒；

政企合作，回答谁来创新的问题，因为创新不是政府唱独角戏，政府往往与企业合作创新；

创新扩散，回答城市治理创新怎样互学互鉴和复制推广的问题，因为创新不是闭门造车，而他山之石可以攻玉。

问题导向的城市治理创新

城市治理创新要聚焦城市治理的痛点、难点、堵点问题，要用问题倒逼改革，用难题激发创新。城市创新不是无病呻吟，而是需要靶向治理，针对问题进行创新。特别是来自政府调研和市民反馈的各类问题，成为城市治理创新的典型场景，并激发城市治理创新不断涌现。否则，丧失问题焦点的创新，就是为创新而创新，就可能导致创新的虚无化，伪创新也会大行其道。

在新京报“2022数字政府建设优秀案例”中，问题导向的典型案例就有青岛市大数据发展管理局申报的项目。该项目打造“双十二”为民服务品牌，以数字化转型驱动城市发展变革。“双十二”指政务服务“一件事”和城市运行“一个场景”涉及的24个重点事项，都是市民征集和领导干部调研而来的城市治理热点问题。以政务服务“一件事”为例，就包括医疗付费、企业职工退休、人才落户、公民身故、医疗费用报销、新生儿出生、惠企资金申请等12项事项。而城市运行“一个场景”方面，则包括全市一个停车场、智慧公安智能交通一体化、全市一家医院、全市一个教育平台等典型场景。这些热点问题也是涉及多层级、多地区和多部门的复杂难题，而问题导向则使城市治理创新迎难而上。

善用科技的城市治理创新

城市治理创新越来越离不开数字技术，而数字技术成为城市创新的内核。但是，要明确和厘清技术在城市治理创新中的定位与作用，认识到技术是手段，技术本身不是目的，技术要服务目的，而智能技术也要尊重治理智慧。

从评价城市治理创新的先进性来看，创新的先进性不完全在于技术的先进性，先进的技术也未必早就先进的创新。要破除技术非高大上不用的迷障，认识到好技术是管用、好用、够用的技术。特别是一些名不见经传的小技术反而可以解决大问题，甚至歪打正着而实现事半功倍的效果。

在新京报“2022数字政府建设优秀案例”中，有不少都是善用技术的典型案例。比如，福州市城区水系联排联调中心申报的案例，打造福州水系智慧调度与管理新标杆，助推建设“数字应用第一城”。该案例围绕解决城市内涝问题持续创新，一茬接着一茬干，使城区水系联排联调系统不断优化，体现了技术服务城市治理的精神。

集成式的城市治理创新

城市治理创新不再只是“一招鲜吃遍天”，通过一项创新就实现政策目标。城市治理创新更多表现为“创新束”“创新树”，是创新组合、创新集成。但是，城市治理创新不是多种创新的简单堆砌，而是贯穿着共同的核心逻辑，解决创新面临的不同问题。这使城市治理创新的接续性与可持续性日益增强，从1.0到2.0、3.0……不断迭代创新。与此同时，不少城市增强创新的系统思维与平台思维，通过创新平台和创新系统使创新不断涌现并日臻完善。

在新京报“2022数字政府建设优秀案例”中，集成式创新的典型案例是济南市行政审批服务局申报的政务服务“智惠导服”平台创新线上咨询帮办服务模式。该案例包括一系列创新举措，贯穿政务服务的全过程，使市民企业在咨询时就能办事，把问事与办事合二为一，取得了不错的效果。平台式创新的典型案例是南通市市域社会治理现代化指挥中心申报的案例，即南通市市域治理现代化指挥平台项目(激活数据潜能创新科技赋能打造市域治理现代化“南通样板”)。该平台成为一系列创新的孵化器，以一个平台支撑多个创新，使各类创新不断涌现，并服务于多种应用场景。

政企合作的城市治理创新

城市治理创新在过去主要是以政府部门为主，而现在则从政府主导走向政企合作。政府部门有亟待解决的难题，领导干部也往往有耳目一新的创意。企业开发的技术方案和提供的应用支撑，则为政府部门解决难题和实践创意提供了条件。城市治理创新的政企合作意味着政府出题，企业答题，市民阅卷。企业自主研发解决方案，向政府输出技术，并为政府提供运维支持。企业通过技术创新和日常运维，成为城市治理创新的主力军。

入选新京报“2022数字政府建设优秀案例”的项目中，有不少是企业自主申报的案例，而过去则往往都是清一色的政府部门申报。比如，北京中科汇联科技股份有限公司申报的案例是北京市昌平区政务服务管理局区政府门户网站智能机器人系统，并在其他政府部门广泛应用。厦门市翔安生态环境局申报的案例“智慧环保+高德工作地图”应用系统，则主要依托高德工作地图完成。株洲国投智慧城市产业发展投资有限公司申报的案例“智慧株洲·诸事达APP”、中国建设银行重庆市分行申报的案例“渝快办·渝悦生活”服务专区，也都是这方面的典型案例。

互学互鉴的城市治理创新

城市治理创新离不开城市之间的互学互鉴和复制推广，不少创新案例都并非原创，而是在学习借鉴的基础上实现的再创新。但是，这并不影响城市治理创新取得显著成效，也比闭门造车和重复建设要更加有益。城市作为创新的实验室、孵化器，推动越来越多的城市建立创新实验室或政策实验室，加强城市之间的政策学习与创新扩散。明星城市在引领创新，不断把一个个大胆的创意变为实践。其他城市则在开展追赶式创新，借鉴先进城市的经验做法，从跟跑走向并跑和领跑。

在入选新京报“2022数字政府建设优秀案例”的典型案例中，很多创新都是继承性创新。比如，青岛市大数据发展管理局打造“双十二”的案例，就明确强调是学习上海市2020年开展的“一件事”和杭州市城市大脑开发的应用场景清单，将二者结合在一起，形成了更加符合本地需求的创新。

与此同时，企业在城市治理创新的扩散中穿针引线，桥接不同城市实现创新融合。一家企业开发的一种技术，可以服务多座城市的治理实践。特别是作为政府供应商的企业，在迅速将创新复制推广。不少企业在服务政府的同时，也将越来越多的创新推向更多城市。比如，北京中科汇联科技股份有限公司开发的智能机器人系统就在很多地区得到广泛应用，而高德工作地图的开放性则使越来越多的政府部门接入使用。政府会对企业开发的技术进行定制化安排，但是这不会影响创新的推广普及，反而可能反过来服务于城市治理创新。在未来要加强创新资源共享，增强政府和企业的通力合作。

从城市治理创新走向城市创新治理

城市治理创新是对城市治理进行创新，在城市治理的各个领域和环节引入新理念、新工具、新技术、新路径，重点解决谁来创新、为什么创新、如何创新等问题。城市创新治理则是对城市创新进行治理，旨在打造城市创新生态，培育创新英雄，激发创新动力，破除创新障碍，并扩散创新成果。

创新会自动涌现，但是更需要系统治理，使创新不断发生和发展。不少城市的创新是偶发、散发的，还没有形成系统输出能力。至关重要的是从城市治理创新走向城市创新治理，加强对创新的治理，使更多创新得以持续涌现。

对于城市治理者而言，要做好城市治理创新的内功与外秀。一方面，城市内部要练好内功，鼓励和包容创新，避免伪创新，实现创新的快速复制推广。另一方面，“酒香还怕巷子深”，城市之间要加强创新的互学互鉴、复制推广和资源开放共享，让创新造福更多城市的治理实践。

从全球城市治理创新的发展来看，各国城市面临不同体制、文化和挑战，采取不同创新方式、策略和路径。中国城市治理创新实践丰富多彩，亟待发展共通而普适的理论框架，既深化我们对中国城市治理创新实践的理解和解释，也走出去为更多国家和地区的城市治理创新提供镜鉴。

文/马亮(中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授)

（文章来源：新京报）